Parmi tous les thèmes qui ont été abordés depuis le début de la campagne électorale 2014, celui des questions budgétaires est l’enjeu qui sera le plus crucial pour l’avenir du Québec à moyen terme. La situation financière du gouvernement est devenue inquiétante à cause de son endettement excessif. Ce texte s’introduit dans le débat électoral et essaye de cerner le problème de nos finances publiques en faisant une analyse des lacunes de notre politique budgétaire pour identifier les correctifs qui pourraient aider à reprendre le contrôle de la situation avant qu’il ne soit trop tard.

Une dette qui augmente de décennie en décennie

La dette publique du Québec a augmenté continuellement depuis 1970. Il n’est pas possible de faire une analyse précise de cette augmentation car les pratiques comptables utilisées dans le secteur public ont changé au cours des années. Bien que l’information sur la dette ne soit pas uniforme pour toute la période 1970-2013, on peut quand même à partir des données disponibles décrire l’évolution générale de l’endettement du Québec. On voit ainsi que le ratio de la dette totale par rapport au PIB est passé d’un niveau de 10 % en 1970 à environ 20 % au début des années 1980 et à plus de 40 % au début des années 1990 pour atteindre 50 % à la fin des années 1990. Le ratio a ensuite légèrement diminué jusqu’à la récession de 2008-2009 et il a ensuite de nouveau augmenté : le ratio sera à 54 % au 31 mars 2014.

Tous les gouvernements ont connu plus ou moins une augmentation importante de leur dette au cours des dernières décennies mais au Canada, le Québec s’est endetté plus que les autres et il a maintenant le titre de la province la plus endettée. Déjà en 1996, pour essayer de corriger cette évolution, le gouvernement a décidé de passer la Loi sur l’équilibre budgétaire qui obligeait dorénavant le ministre des Finances à présenter des prévisions budgétaires équilibrées. Dix ans plus tard en 2006 est venu s’ajouter le Fonds des générations qui est financé par des revenus dédiés et dont l’objectif est de diminuer le ratio d’endettement pour le ramener à 45 % du PIB en 2025-2026.

L’évènement marquant des dernières années a été cette récession de 2008-2009 qui a eu un impact important sur le budget du Québec qui est passé en 2009-2010 de l’équilibre à un déficit de 3,2 milliards de dollars. Malgré ce revirement qui débalançait profondément la situation budgétaire, le gouvernement a considéré que le retour progressif à l’équilibre serait possible en 2013-2014. La Loi sur l’équilibre budgétaire a donc été amendée en conséquence et pour rattraper le retard causé par la récession, les revenus du Fonds des générations ont été augmentés de façon substantielle de façon à conserver l’objectif de revenir à un ratio d’endettement de 45 % en 2025-2026. Le nouveau gouvernement a confirmé le retour à l’équilibre dans le Discours sur le budget 2013-2014 qui a été prononcé en novembre 2012. Mais en novembre 2013 suite à une baisse des revenus qui ne se corrigeait pas, le gouvernement a été obligé d’annoncer le report à 2015-2016 de l’atteinte de l’équilibre.

Il est utile de rappeler ces faits pour bien comprendre l’importance de l’enjeu des finances publiques dans la campagne électorale. Le retour à l’équilibre budgétaire nécessitera de prendre des mesures extraordinaires de contrôle des dépenses totalisant 4 milliards de dollars au cours des deux prochaines années¹ . Il sera donc difficile d’atteindre l’équilibre en 2015-2016, mais même s’il était atteint, l’objectif de diminuer ensuite l’endettement apparaît à l’analyse de moins en moins crédible. Les prévisions à long terme effectuées par la Chaire de recherche en fiscalité et finances publiques de l’université de Sherbrooke indiquent plutôt un retour rapide d’ici 2020-2021 à un déficit structurel qui ne se corrigera pas . ²

Après un tel bilan pour le passé et avec la forte probabilité que la situation continuera de se détériorer au cours de la prochaine décennie, le moment est venu de réexaminer les prémisses de base de la politique budgétaire du Québec et de se demander si la stratégie des dernières années est encore la bonne.

Comment contrôler les emprunts et la dette?

Pour répondre à la question, il faut revenir à la conception même du budget. Il y a deux façons de faire un budget gouvernemental selon que les dépenses de fonctionnement et les dépenses de capital sont dans un budget unifié ou dans des budgets séparés. Les deux méthodes reposent sur une approche différente de gestion des finances publiques. Le budget unifié permet une gestion plus intégrée de toutes les dépenses et un contrôle plus direct sur les emprunts. Les budgets séparés sont quant à eux orientés vers la gestion de programmes en étalant le coût des dépenses de capital sur la durée de vie des équipements et en n’incluant pas ces dépenses dans le calcul du déficit.

Le Québec utilise l’approche des budgets séparés mais la majorité des pays de l’OCDE (Organisation de coopération et développement économique) utilisent l’équivalent du budget unifié³ et dans les comparaisons internationales, le solde budgétaire est calculé en tenant compte de tous les engagements financiers (y compris les placements), ce qui signifie que pour le Québec, le déficit pour 2013-2014 n’est pas de 1,4 milliard de dollars mais de 7,0 milliards.

La pratique des budgets séparés encourage plus facilement le recours aux emprunts comme le montre de toute évidence l’endettement du Québec. Mais qu’on utilise l’une ou l’autre des méthodes budgétaires, elles ont toutes les deux le même désavantage, à savoir qu’il n’y a pas de contrainte intrinsèque sur le montant d’emprunt annuel et sur le niveau de la dette totale à long terme. Les marchés réagissent négativement par une hausse d’intérêts quand la situation financière d’un gouvernement devient critique mais pour être certain qu’un cadre financier soit véritablement efficace et contraignant, il faut définir a priori le montant d’emprunt et le niveau de dette qui sont tolérables.

C’est ce qu’a fait l’Union Européenne qui a ainsi statué pour les pays membres de la zone euro que le solde budgétaire ou financier annuel maximum ne devrait pas dépasser 3 % du PIB et que le montant total de la dette publique serait limité à 60 % du PIB, quelque soient les raisons pour lesquelles les emprunts ont pu être contractés. Il s’est avéré qu’aucun pays n’a été capable de respecter ces critères suite à la crise de la dette et à la récession de 2008-2009. Mais les deux critères sont toujours en force et l’objectif pour tous les gouvernements de la zone euro est de revenir éventuellement aux niveaux qui ont été définis. Les pays qui dépassent les critères sont soumis à une procédure rigoureuse d’examen. Le critère qui prédomine dans les circonstances actuelles est évidemment celui concernant le solde budgétaire.

Comment réviser la stratégie budgétaire du Québec?

Les diagnostics qui sont faits sur la situation des finances publiques convergent tous vers le même constat, à savoir que le Québec vit au-dessus de ses moyens et qu’il fait face à un profond problème structurel et non pas à un simple épisode conjoncturel de déséquilibre. Si on veut réviser la stratégie budgétaire, il faut introduire dans la Loi sur l’équilibre budgétaire deux balises similaires à celles de l’Union européenne.

La première balise serait de statuer sur une formule de plafonnement de la dette brute, qui serait en conformité avec l’objectif de diminuer le ratio de l’endettement par rapport au PIB. La formule complèterait la mécanique du Fonds des Générations et il faudrait faire des simulations pour choisir celle qui conviendrait le mieux. Ce pourrait être par exemple de geler le montant de la dette, ou de geler le montant de dette per capita ou encore de toujours limiter la croissance de la dette à la croissance de l’inflation.

La deuxième balise serait d’introduire une nouvelle formule de gestion des projets d’immobilisations en exigeant que 20 % de la valeur d’un projet soit financé par crédit budgétaire. Un ministère qui voudrait réaliser un projet devrait donc disposer du budget nécessaire pour faire cette mise de fonds, ce qui s’apparenterait à la pratique habituelle dans le secteur non gouvernemental. Cette nouvelle balise aurait un impact à court terme sur la période de retour à l’équilibre budgétaire qui se trouverait alors à être prolongée.

Quel devrait être le critère d’endettement pour le Québec? La norme de 60 % du PIB définie par l’Union européenne s’applique à un gouvernement national. Adaptée au gouvernement du Québec, la norme serait plus de l’ordre de 30 %. Il serait toutefois plus réaliste de se comparer aux autres provinces qui ne sont pas productrices de pétrole : l’objectif serait alors de ramener le ratio d’endettement à 40 % du PIB.

Comment gérer la croissance des dépenses?

La mise en application des deux balises pour contrôler l’endettement ne sera possible que si le gouvernement se dote d’une stratégie crédible pour corriger le déséquilibre budgétaire structurel qui se traduit par une croissance trop rapide des dépenses qui sont de plus trop élevées.

Si on veut tout d’abord mieux gérer le problème de la croissance des dépenses, il faut se rendre à l’évidence qu’avec le vieillissement de la population, le secteur de la santé ne peut plus cohabiter avec les autres secteurs de responsabilité gouvernementale. En 2008-2009, la part des dépenses de santé et de services sociaux représentait 42,5 % des dépenses de programmes. Elle en est à 49 % et à ce rythme elle sera à 56,5 % dans cinq ans.

La solution logique serait que le gouvernement crée un Fonds des services de santé et des services sociaux indépendant du Fonds général. Au cours des dernières années, trente-six comptes spéciaux ont ainsi été crées pour des programmes beaucoup moins importants. Si le gouvernement acceptait le principe d’un fonds spécial pour la santé et les services sociaux, il serait possible d’élaborer un cadre financier spécifique pour le secteur en regroupant des sources de revenus diversifiées. Le nouveau fonds serait géré selon des règles qui laisseraient au gouvernement le contrôle des augmentations des dépenses tout en donnant la possibilité d’ajuster si nécessaire les sources de revenus dédiées au secteur. Cette approche permettrait d’avoir un débat transparent sur les implications financières de la politique de santé, ce qui n’est pas le cas actuellement.

L e ministre des Finances a annoncé dans le dernier Discours sur le budget l’introduction d’une nouvelle formule de financement des soins de santé qui serait basée sur les services donnés aux patients. C’est une formule qui est de nature à encourager l’amélioration de la productivité dans les établissements puisque leur budget sera basé sur le volume et les coûts moyens des services : si leurs coûts réels sont plus élevés que les coûts moyens de l’ensemble des établissements, leur budget sera alors déficitaire et des mesures pour améliorer la productivité devront être prises. C’est une formule de financement qui est toutefois incompatible avec la pratique actuelle d’un budget global et fermé car leur budget devra être ajusté aux volumes de soins donnés selon le principe que «l’argent suit le patient». On peut donc s’attendre à moyen terme à une augmentation de la croissance des dépenses et il faudra être prêt à faire face à cette conséquence.

Comment diminuer la base des dépenses totales?

Rééquilibrer la croissance des dépenses ne règle pas l’autre partie du déséquilibre budgétaire, à savoir que le Québec dépense trop. Il faut dire que le niveau trop élevé des dépenses s’explique principalement par un service de dette beaucoup trop élevé mais aussi par des programmes considérés comme trop nombreux ou trop généreux. Le coût du service de dette s’élève à 10,9 milliards de dollars en 2013-2014 et si la dette brute était équivalente à 40 % du PIB au lieu de 54,3 %, le coût proportionnel du service de dette serait de 8,1 milliards, soit une différence de 2,8 milliards. Le solde budgétaire (avant le transfert des revenus dédiés au Fonds des générations) montrerait alors un surplus de 1,3 milliard de dollars. Mais ce n’est malheureusement pas la réalité et il faut vivre avec la dette qui a été accumulée.

La proposition la plus souvent évoquée depuis le début de la campagne électorale pour diminuer le coût des programmes est de prendre des mesures pour accroître la productivité des employés et des institutions du secteur public. L’objectif est justifié si on le fait par un examen objectif des systèmes de gestion mais cela ne règlera pas fondamentalement le problème du déséquilibre budgétaire. La solution passe principalement par une révision de la pertinence des programmes.

Au cours des années, toutes les tentatives administratives pour réviser les programmes se sont butées sur la difficulté au niveau politique de remettre en cause les programmes existants. Il faut une grande détermination politique pour aller jusqu’au bout d’une réforme budgétaire. On peut être certain d’une chose, à savoir que si on essaie de nouveau de faire accepter des coupures de programmes à partir d’un exercice d’analyse qui serait fait uniquement à l’intérieur du gouvernement par des fonctionnaires et des ministres ou à l’extérieur par un comité d’experts externes, on peut prévoir qu’un tel exercice serait de nouveau voué à l’échec. La plupart des programmes existants de services répondent à des besoins réels pour le développement et le fonctionnement de la société et toute modification significative d’un programme entraîne inévitablement la contestation des clientèles touchées qui ne comprennent pas pourquoi leurs services ne sont plus prioritaires.

Il faut sortir du processus traditionnel de préparation du budget afin que cela devienne un exercice collectif impliquant toute la société. Plutôt que de faire connaître les coupures de programmes au moment de la publication des Crédits des ministères, il faudrait tenter de mettre en place un processus transparent de discussion préalable avec la population. Ce processus débuterait par des propositions bien documentées, préparées par le gouvernement et les groupes intéressés pourraient ensuite faire valoir leurs points de vue en proposant s’il y a lieu des solutions alternatives. Il est évident qu’on n’arrivera pas à un consensus mais à la fin du processus, c’est le gouvernement qui aura à prendre des décisions finales.

Traditionnellement au cours des années passées, lorsque l’équilibre budgétaire était difficile à atteindre, la stratégie des gouvernements a toujours été de tenter de revenir à l’équilibre en comprimant la croissance générale des dépenses et en augmentant si nécessaire les taxes ou les impôts mais en évitant toujours de couper les bénéfices des programmes. Les partis politiques sont incapables de sortir de cette stratégie et durant la présente campagne électorale, lorsqu’ils invoquent la possibilité de couper les dépenses, ils visent uniquement à diminuer les dépenses administratives pour réorienter immédiatement les économies réalisées vers de nouvelles dépenses de programmes.

Répétons de nouveau que pour revenir à l’équilibre en 2015-2016, il faudra prendre des mesures de compression pour un montant de 4 milliards de dollars. Jusqu’à maintenant, les seules stratégies de réduction des dépenses ont été de dire qu’il faut soit réduire le taux de croissance des dépenses à 2 % sans dire comment cela serait fait (le Parti québécois) ou soit de geler les budgets des ministères autres que la santé et l’éducation (le Parti libéral) tout en prenant toutes sortes d’autres engagements financiers qui augmenteront le déficit et la dette. Ce sont des stratégies non crédibles. La situation financière du Québec est pourtant bien décrite dans les documents budgétaires mais le message ne passe pas. On va tous payer pour cette inconscience un jour ou l’autre.

Notes

Les mesures prévues dans le document budgétaire de novembre 2013 étaient les suivantes : 495 millions de dollars pour finir l’année 2013-2014, 1055 millions en 2014-2015 et de 1922 millions en 2015-2016. Le Discours sur le budget de février 2014 a ajouté pour 2015-2016 un montant supplémentaire de 530 millions de dollars. Cela fait un total de 4,0 milliards de dollars.

Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques, Université de Sherbrooke : La soutenabilité budgétaire des finances publiques du Gouvernement du Québec, Document de travail 2014/01, Luc Godbout et autres.

Voir OECD, Journal on Budgeting, vol. 2013/1, pp.71-73 et OCDE (2013), Redresser les finances publiques, mise à jour 2012, Éditions OCDE

 

Denis Bédard
Mars 2014

L’auteur est économiste et il a fait carrière au gouvernement du Québec où il a été entre autres sous-ministre adjoint au ministère des Finances et secrétaire du Conseil du Trésor.