Le 25 avril 2014, la Cour suprême a rendu un avis historique sur le projet de réforme du sénat que le gouvernement de Stephen Harper ambitionnait de réaliser par une simple loi du parlement fédéral, en contournant la procédure d’amendement prévue dans la Loi constitutionnelle de 1982[1]. Les deux changements principaux que le gouvernement Harper se proposait d’apporter unilatéralement au Sénat canadien, soit réduire la durée du mandat sénatorial et tenir des élections « consultatives » avant que le premier ministre ne comble les vacances au sénat, ne peuvent être effectués que par le recours à cette procédure d’amendement. La formule applicable est ainsi celle du 7/50, c’est-à-dire que toute réforme du sénat en ce qui regarde l’élection des sénateurs et la durée de leur mandat nécessite l’approbation du parlement fédéral et d’au moins sept législatures représentant 50% de la population de tous les États provinciaux. La Cour ajoute que l’abolition pure et simple du Sénat exigera l’unanimité des dix États provinciaux et du parlement fédéral. Par ailleurs, si la Cour suprême concède au parlement fédéral le pouvoir de modifier seul les conditions de propriété requises pour la qualification des sénateurs – ils doivent posséder des biens d’une valeur nette d’au moins 4000 $ –, elle reconnaît du coup au Québec un droit de veto en ce qui touche les qualifications de ses 24 sénateurs, conformément à un vieil arrangement historique à l’origine de la création du sénat canadien en 1867. En somme, pour l’essentiel, la réforme du Sénat relève de la réforme de la constitution et met en jeu une combinaison complexe de règles, la formule du 7/50, le veto du Québec, voire l’unanimité s’il faut l’abolir.

 Les origines du projet conservateur de sénat élu ou la revanche venue de l’ouest

 Pour bien comprendre la portée de cet avis, il faut se rappeler que depuis leur arrivée au pouvoir en 2006, les conservateurs de Stephen Harper ont fait de la réforme du sénat leur grande affaire. Nourri par une vague de mécontentement issu de l’ouest canadien, où l’on estimait qu’il étouffait sous la domination du centre du pays, le parti conservateur s’est fait fort de réformer le sénat, vieille institution désuète, pour y faire contrepoids à l’emprise du centre à la Chambre des communes. Un sénat élu par la population, doté de pouvoirs réels et où les États provinciaux seraient mis sur un strict pied d’égalité, rehausserait le poids de l’ouest, qui contrôlerait 40% des sièges au lieu 23% actuellement, vis-à-vis des Communes où la formation du gouvernement a longtemps dépendu du vote en Ontario et au Québec. Inspiré des sénats américain et australien, ce type de sénat, nommé « triple-E » par ses promoteurs, élu, égalitaire et efficace, constituait en quelque sorte la formule institutionnelle magique pour atténuer le sentiment d’aliénation de l’Ouest à l’égard du vieux centre canadien. C’était aussi la réponse de l’ouest aux multiples rondes constitutionnelles qui ont ponctué l’histoire contemporaine canadienne et qui semblaient, aux yeux de l’ouest, être accaparées par les demandes d’autonomie et de reconnaissance du Québec. Une fois au pouvoir, les conservateurs de Harper se sont bien gardés de réveiller la réforme constitutionnelle, et en bons tacticiens, ils ont tenté de réaliser leur ambition sénatoriale à la pièce et de manière unilatérale, en proposant trois projets de loi au Parlement, tous morts en feuilleton, qui supposaient que la réforme de la durée du mandat des sénateurs et du mode de leur sélection pouvaient entrer dans les compétences exclusives du Parlement fédéral, sans mobiliser la procédure générale d’amendement. Conseillés par d’éminents juristes qui ont avalisé leurs manœuvres, les conservateurs ont tenté en somme de sortir la question du sénat du domaine de la réforme constitutionnelle pour en faire une affaire qui ne regarde que le gouvernement du Dominion canadien, comme s’il présidait aux destinées d’un État unitaire. C’est un peu la même logique que le gouvernement a suivie pour la nomination du juge Nadon à la Cour suprême en octobre 2013, en tentant de contourner les règles de qualifications prévues dans la loi constitutive de la Cour; le gouvernement a procédé de même pour la réforme des règles de succession de la Couronne canadienne, qu’il a modifiées d’une simple loi sans égard à la procédure d’amendement. Devant l’opposition que ses projets ont suscitée, notamment auprès du Québec qui a décidé d’en saisir sa Cour d’appel par renvoi, le gouvernement Harper a renvoyé la balle à sa Cour suprême en février 2013, en espérant qu’elle lui donnerait raison. Or, elle lui donne tort sur presque tout, et même, profitant de l’occasion dont elle a été saisie, la Cour s’est enhardie à baliser le processus de réforme de Sénat de règles aux conséquences lourdes de portée pour l’avenir. 

 Un petit rappel historique sur la nature whig du sénat fédéral canadien

 Contrairement à certains de ses jugements où elle n’accorde aucune importance à l’intention historique des acteurs politiques pour interpréter le texte constitutionnel, la Cour a donné cette fois-ci une importance déterminante à cette intention. Elle cite notamment John A. MacDonald et le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 pour conclure que la chambre haute canadienne « a été créée sur le modèle de la Chambre des lords britannique, mais adaptée au contexte canadien » (par.15). Pour transplanter la Chambre des Lords britannique au Canada, il a fallu remplacer le principe de la représentation par la noblesse héréditaire terrienne, usitée en Angleterre jusqu’en 1999, par un système de nomination de sénateurs par l’exécutif fédéral, la longue durée du mandat sénatorial – à vie – étant un gage d’indépendance pour la fonction. (À partir de 1965, le mandat sénatorial a été restreint à l’âge de 75 ans). En réalité, la Cour reprend implicitement le vieux schéma du libéralisme whig anglais, suivant lequel, ce qu’on appelle en anglais le « patronage », soit le pouvoir étendu de nomination de l’exécutif pour distribuer de bonnes places et s’attacher la loyauté des ambitieux, est un rouage essentiel du monarchisme parlementaire qui garantit notamment aux sénateurs, repérés et nommés par l’exécutif, leur indépendance. La Cour omet cependant de mentionner que depuis 1856, les conseillers législatifs de la deuxième chambre du Canada-Uni avaient commencé à être élus directement par la population, dans autant de collèges électoraux, soit des circonscriptions électorales sénatoriales. Ce fut en réaction à cette innovation démocratique, qui avait matérialisé tardivement l’une des grandes revendications des Patriotes réprimés en 1837-38, que les pères fondateurs canadiens décidèrent de faire marche arrière en rétablissant le système nominatif qui avait prévalu depuis l’Acte de Québec de 1774, suivant lequel les membres du conseil législatif, ancienne seconde chambre coloniale, étaient des créatures de l’exécutif de Sa Majesté. Sans s’appesantir sur ces considérations historiques, la Cour a néanmoins fait du caractère nominatif du sénat un élément qui participe de l’architecture de la constitution. Elle écrit : « la décision de confier à l’exécutif la tâche de nommer les sénateurs visait aussi à garantir que le Sénat deviendrait un organisme législatif complémentaire, plutôt qu’un éternel rival de la Chambre des communes dans le processus législatif. » (Par. 58) En somme, les deux chambres du parlement, distinctes par leur mode de sélection, devaient exercer des rôles également distincts, en raison de la source de la légitimité, populaire ou nominative, les autorisant à agir. Bien que les deux chambres aient des pouvoirs législatifs égaux, sauf en matière financière, cette double source de légitimité devait donc selon la Cour assurer la complémentarité des deux chambres et non une symétrie incompatible avec le régime parlementaire. C’est pour ces raisons que l’élection des sénateurs, même sous la forme consultative prévue par le gouvernement Harper qui devait préserver formellement le pouvoir de nomination du premier ministre, transformerait « fondamentalement l’architecture constitutionnelle » (par. 60, voir aussi par.70) du régime et constituerait une modification de la constitution, laquelle est régie par l’article 42 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui prévoit nommément que la réforme du mode de sélection des sénateurs tombe sous l’empire de la formule générale d’amendement, soit la règle du 7/50, sans possibilité de droit de retrait pour aucun État provincial en désaccord avec la réforme.

 Un petit droit de veto pour le Québec ou l’art de la chirurgie plastique reconstructrice

 Un aspect étonnant de la décision rendue par la Cour dans ce renvoi est qu’elle reconnaît, sans trop le dire ouvertement, un droit de veto particulier au Québec en ce qui touche les 24 sénateurs que le texte constitutionnel lui réserve. Comme nous l’avons vu, l’ancêtre du sénat au Canada-Uni, le Conseil législatif, était devenu électif depuis 1856. Entre 1840 et 1867, le Bas-Canada avait cessé juridiquement d’exister, fusionné de force avec le Haut-Canada dans un régime d’union législative qui mettait les députés et les conseillers législatifs des deux anciennes colonies dissoutes à égalité dans chacune des deux chambres. De 24, nommés par la Couronne, les conseillers législatifs passèrent à 48 en 1856, devant être progressivement élus dans autant de collèges électoraux divisés également entre le Canada-Ouest et le Canada-Est. Mais en rétablissant la formule nominative conforme au monarchisme whig anglais pour le nouveau sénat du Dominion canadien, les pères fondateur prévirent un petit arrangement particulier en faveur de l’influente communauté anglophone de Montréal et des Cantons de l’est qui craignait de perdre les sénateurs dans les collèges où elle se savait majoritaire. C’est pourquoi selon le texte constitutionnel de 1867, chacun des 24 sénateurs garantis au Québec sera « nommé pour l’un des vingt-quatre collèges électoraux du Bas-Canada », tels qu’ils existaient depuis 1856. Citant le constitutionnaliste José Woerhling, la Cour donna les raisons de cet arrangement particulier : « Historiquement, il s’agissait de s’assurer que la minorité anglophone du Québec soit représentée au Sénat en rendant obligatoire la nomination de sénateurs spécifiquement pour des collèges à majorité anglophones » (par.92). Or, outre cette exigence particulière, la nomination des sénateurs devait satisfaire à certaines exigences de propriété. Ainsi, depuis 1867, conformément l’article 23 de la Loi constitutionnelle de 1867, pour se qualifier à la chambre haute, un sénateur doit posséder un avoir foncier d’une valeur nette d’au moins 4000$. En 1867, c’était une somme considérable qui de facto réservait la chambre haute à la bourgeoisie foncière. Ce même article prévoit, à son alinéa 6, qu’en ce qui concerne les sénateurs du Québec, ils devront être domiciliés ou posséder leur qualification foncière de 4000$ dans le collège électoral qui leur sont assigné.

 S’agissant de ces exigences foncières, la Cour, en guise de consolation, a reconnu au parlement fédéral le droit de les abolir ou de les modifier unilatéralement, mais seulement pour les sénateurs hors du Québec. Pour ce qui regarde l’alinéa 23(6), qui exige le domicile ou la possession d’une propriété foncière pour les 24 sénateurs québécois assignés à leur antique collège électoral, l’assentiment de l’Assemblée nationale du Québec sera requis pour l’abolir ou le modifier, en plus de celui du Parlement fédéral, conformément à la procédure bilatérale d’amendement, la même qui fut utilisée en 1999 pour abolir la confessionnalité des commissions scolaires à l’instigation de Pauline Marois. En clair, puisque l’alinéa 23(6) fait partie de la « constitution canadienne » et que les sénateurs québécois doivent être obligatoirement assignés aux 24 collèges électoraux du temps de l’Union, on peut en déduire que la Cour suprême octroie au Québec un droit de veto à l’égard de toute proposition de réforme du sénat qui diminuerait le nombre de ses sénateurs. En effet, la Cour suprême gèle le principe d’une vieille carte électorale sénatoriale, applicable uniquement au Québec, d’après lequel un sénateur doit être assigné pour chacun de ces anciens collèges. Réduire à dix ou à quinze le nombre de sénateurs québécois, par exemple, rendrait inopérant cette structure, et serait donc inconstitutionnel, à moins que le Québec ne consente à l’abolition de l’alinéa 23(6).

Il est ironique de voir la Cour suprême reconnaître au Québec un droit de veto en matière de réforme du sénat, alors qu’en 1982, après que le rapatriement de la constitution eut été dûment ratifié par la Reine le 17 avril de la même année, elle rejeta du revers de la main les prétentions du gouvernement Lévesque suivant lesquelles le Québec, en vertu des lois et des conventions constitutionnelles du pays, jouirait d’un droit de veto en matière de réforme de la constitution[2].    

 Dans l’affaire du juge Nadon, dont elle a rendu la décision en pleine campagne électorale québécoise en mars 2014[3], la Cour a donné un avant-goût de cet art jurisprudentiel de la plastie reconstructrice, un art subtil par lequel elle répare un droit diminué ou anéanti à la suite d’une douloureuse mutilation à laquelle elle ne fut pas étrangère. Dans cette affaire, elle a désavoué de manière cinglante le gouvernement Harper qui avait tenté de nommer à la Cour le juge Nadon de la Cour fédérale qui n’était plus  membre du Barreau du Québec. La loi constitutive de la Cour suprême prévoit toutefois que trois juges sur neuf de la Cour sont choisis « parmi les juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure de la province de Québec ou parmi les avocats de celle‑ci » inscrits au barreau. Comme pour la réforme du sénat, le gouvernement Harper croyait pouvoir interpréter et modifier cette règle à sa guise, par une loi unilatérale du parlement. La Cour s’est rebiffée contre tant d’arrogance et donna tort aux prétentions du gouvernement fédéral. Elle décida ainsi de rendre applicable la procédure d’amendement, qui assujettit la composition de la Cour suprême à la règle de l’unanimité, aux exigences de qualification pour les juges de la Cour en provenance du Québec, pourtant inscrites dans une simple loi ordinaire du parlement fédéral. Ces exigences, aux dires de la Cour, ont pour but «  de garantir que non seulement des juristes civilistes expérimentés siègent à la Cour, mais également que les traditions juridiques et les valeurs sociales distinctes du Québec y soient représentées, pour renforcer la confiance des Québécois envers la Cour en tant qu’arbitre ultime de leurs droits. » (par.49)  En somme, c’est une mini-clause de société distincte que la Cour a introduite dans le texte constitutionnel, qui vise à rassurer les Québécois sur la compétence de la Cour vis-à-vis des litiges privés qu’elle devra trancher en fonction du droit civil québécois, distinct de la Common Law anglo-saxonne en vigueur ailleurs au Canada. De ces exigences de qualification, enchâssées désormais dans la constitution, dépendent la légitimité de la Cour et la confiance du Québec envers elle. Il n’est pas saugrenu de penser qu’écorchée par les révélations de l’historien Frédéric Bastien sur les indiscrétions que l’ancien juge en chef Bora Laskin aurait commises pendant l’épisode du rapatriement de la constitution de 1980-82, la Cour ait voulu restaurer sa propre crédibilité auprès du Québec, par quels exercices de plastie réparatrice offerts en guise de dédommagement ex-post facto[4]. Cette mini-clause de société distincte, et ce droit de veto inopiné, tout cela ressemble à un « mini-Meech » à retardement, ainsi que l’a souligné l’éditorialiste du Devoir Antoine Robitaille[5].

 Une nouvelle extension de la règle de l’unanimité ou un peu plus de confédéralisme dans le Canada

  La Cour a aussi fait montre d’inventivité en se prononçant sur la règle de modification applicable à l’abolition pure et simple du Sénat, une option qui a ses partisans au Canada. S’exprimant sans ambages, la Cour a estimé qu’auquel cas, la règle de l’unanimité serait applicable, en raison de ce qu’une telle abolition « transformerait la structure et l’application »  de la procédure d’amendement, soit la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. En effet, comme le Sénat fait partie intégrante du processus de la réforme constitutionnelle, l’abolir reviendrait à modifier la procédure d’amendement, qui est l’un des cinq objets couverts par la règle de l’unanimité. Autrement dit, la Cour ajoute un sixième élément aux objets énumérés à l’article 41.

 Comme je l’ai expliqué dans un texte antérieur[6], la règle de l’unanimité est rarement observée pour le changement constitutionnel dans les régimes fédéraux. Cette règle procède d’une logique plus conforme à l’esprit des associations confédérales dont les membres demeurent des États souverains; l’unanimité normalement usitée pour changer le pacte associatif préserve l’égalité entre les États membres, ainsi que leur  liberté et la continuité de leur existence. C’est cette logique qui prévaut encore pour modifier les traités constitutifs de l’Union européenne. Dans les fédérations, les entités fédérées perdent cette qualité et peuvent se faire imposer des réformes auxquelles elles n’ont pas concouru si une majorité d’entre elles y consentent néanmoins. Alors que l’État fédéral possède un veto sur tout changement au pacte fédéral, les entités fédérées ne peuvent y mettre un holà qu’au moyen d’une majorité de leurs membres. Au Canada, les acteurs politiques, en particulier au Québec, ont eu souvent une lecture « confédéraliste » du régime canadien. On s’est longtemps plu à imaginer la création du Canada comme l’union de quasi-pays, certes sous la coupe encore de Londres, qui auraient toutefois préexisté à la fondation du Canada et qui auraient cédé une partie de leur pouvoir à un gouvernement commun intermédiaire entre eux et la métropole.  Le Québec a aussi nourri cette vision confédéraliste, en insistant sur l’idée que le Canada est né d’un pacte fondateur entre deux peuples, deux nations. Aujourd’hui encore, les acteurs politiques et même les juges emploient le mot « confédération » pour désigner la nature de l’ensemble politique canadien. Si le concept de fédération n’apparaît pas comme tel dans le texte constitutionnel, – seulement l’expression  « to be federally united » en parlant du désir des trois colonies originaires de former une union –, le concept de confédération apparaît dans la Loi d’adhésion de Terre-Neuve au Canada de 1949, qui fait également partie de la « constitution canadienne »[7].

 Dans le renvoi sur la sécession du Québec de 1998, la Cour suprême avait déjà donné une tournure quelque peu confédéraliste à sa vision du régime constitutionnel canadien[8]. Elle avait en effet écarté la thèse de l’indissolubilité du pacte fédéral pour créer un droit de sécession dont elle a fixé les balises. Depuis la création du fédéralisme moderne par les Américains en 1787, ni la pratique politique, ni le droit constitutionnel ne semblaient envisager la sécession comme une avenue régulière de la vie des fédérations, la plupart des sécessions effectives ayant résulté soit de la décolonisation, soit de l’effondrement des régimes communistes, soit d’une guerre d’indépendance. Même pour des théoriciens de l’État, la fédération était une association perpétuelle, et donc sans possibilité de sécession. La Cour a plutôt opté pour la thèse de la dissolubilité, comme le sont généralement les associations confédérales, en y greffant toutefois de nombreuses conditions.

 Dans le renvoi de 2014 sur le Sénat, on trouve d’autres accents confédéralistes étonnants. Ainsi, au paragraphe 15 du renvoi, elle dit ce qui suit de la chambre haute canadienne : « Elle a toutefois aussi assuré une forme distincte de représentation des régions qui s’étaient jointes à la Confédération et qui, ce faisant, avaient cédé une partie importante de leurs pouvoirs législatifs au nouveau Parlement fédéral ». Ce passage est surprenant en ce qu’il décrit la création du Canada comme l’union de « régions » déjà existantes qui cèdent une partie de leur souveraineté législative à un parlement juxtaposé à elle, bien que dans les faits, c’est le parlement londonien qui a réuni trois colonies pour les soumettre à un nouvel ordre de gouvernement et rediviser le Canada-Uni.  En droit constitutionnel canadien, le concept de région ne renvoie à aucune entité étatique autonome; ce n’est, dans le cas du sénat, qu’une subdivision interne à la chambre, dont les membres ont été répartis entre trois blocs égaux de 24 sénateurs en 1867. Mais la Cour, dans son renvoi du 25 avril, confère au concept de région un double sens : 1- une collectivité originaire autonome dont la création du Canada a procédé; 2- une subdivision interne à la chambre haute. On trouve ce même flou aux accents confédéralistes dans l’affaire Figueroa de 2003, où le juge Lebel écrit, s’agissant des intentions des « Pères de la Confédération » : « Le fédéralisme était perçu non seulement comme une solution pragmatique mais également comme une mesure nécessaire pour garantir l’équité aux différentes collectivités régionales » (par. 165)[9]. De même, dans le renvoi sur la compétence du Parlement relativement à la chambre haute de 1980, la Cour avait déjà tenu ce langage régionaliste s’agissant de la mission de la chambre haute : « Un but primordial de l’institution du Sénat, en tant que partie du système législatif fédéral, était donc d’assurer la protection des divers intérêts régionaux au Canada quant à l’adoption de la législation fédérale »[10].

 Par-delà les questions de forme, les pièges et les enjeux de la réforme du sénat

 La Cour suprême vient de baliser le débat de forme relatif à la réforme du Sénat; reste le plus important, la réforme elle-même et les enjeux d’une telle chose. La Cour a indéniablement servi au gouvernement Harper une rebuffade sans précédent; elle s’ajoute aux nombreux autres revers judiciaires qu’il avait déjà essuyés dans le renvoi sur les valeurs mobilières[11] et l’affaire de juge Nadon. Ces revers montrent aussi que la politique de contestation judiciaire systématique des décisions unilatérales d’Ottawa adoptée par les gouvernements libéraux et péquistes à Québec a porté ses fruits.

Ce camouflet intervient aussi curieusement à un moment critique de l’histoire canadienne où les conservateurs, après avoir remporté une victoire électorale décisive en mai 2011, ont fait la démonstration que les raisons que les tenants du sénat « triple-E » ont avancées pour remédier au sentiment d’aliénation de l’ouest ne tiennent plus. Ce sénat était la solution institutionnelle trouvée pour rehausser le poids de l’ouest dans les institutions parlementaires fédérales et ainsi limiter la domination de facto du centre sur l’échiquier politique. Or, les rapports entre l’ouest et le centre se sont métamorphosés depuis l’arrivée au pouvoir des conservateurs en 2006. Le parti conservateur est lui-même un parti issu de l’ouest, le Reform Party, qui a réussi à phagocyter les restes de l’ancien parti progressiste-conservateur, dont la base électorale se situait au centre et dans les Maritimes. Depuis 2006, c’est un fort contingent de députés de l’ouest, additionnés d’une députation de l’Ontario, qui gouvernent à Ottawa, alors que les députés du Québec y sont chroniquement sous-représentés, à la Chambre comme au conseil des ministres. Le « French power » que l’ouest avait craint et dénoncé pendant les années Trudeau et Chrétien a laissé place à un « English power » décomplexé. Le couloir Toronto-Ottawa-Montréal-Québec semblait dominer le gouvernement du pays; depuis 2006, ce couloir semble s’être déplacé entre Vancouver, Calgary, Toronto et Ottawa. Le tandem Ontario-Québec a été défait au profit d’un duo entre l’ouest et l’Ontario. La carte électorale que les conservateurs se sont empressés de réformer après le recensement de 2011 est venue entériner ce déplacement des lieux du pouvoir : le Québec n’aura plus que 23% des députés, alors que les trois États provinciaux les plus riches de l’ouest, la Colombie-Britannique, l’Alberta et la Saskatchewan, posséderont un peu moins de 27% des députés. L’ouest et l’Ontario combinés représenteront ensemble 225 députés, soit les deux tiers de la députation. Au surplus, les élections de mai 2011 ont fait la démonstration qu’il n’est plus nécessaire pour un parti fédéral de compter sur les votes du Québec pour former un gouvernement majoritaire. Bref, si l’ouest se disait aliéné naguère par le pouvoir fédéral, le Québec pourrait bientôt être dans une situation similaire, s’il n’y est pas déjà, notamment si les conservateurs, qui aspirent à former le nouveau parti naturel de gouvernement au Canada, en remplacement des libéraux, devaient réussir leur pari.   

 On ne peut présumer que les conservateurs laisseront tomber la réforme du sénat du seul fait que la Cour suprême leur met des bâtons dans les roues et que l’ouest est comblé d’aise par son ascension politique à Ottawa. C’est un parti qui a l’ambition d’imprimer sa marque sur l’idéologie du régime même, par un certain art de gouverner; à l’instar des libéraux qui ont façonné le Canada par la réforme de la constitution, ils ont poursuivi la même ambition, mais par la réforme institutionnelle, de la réforme du processus électoral jusqu’à celle du sénat. Mener à terme cette dernière, serait achever leur grand plan, soit renforcer à la fois le monarchisme parlementaire (le royalisme et l’autorité du premier ministre) couplé d’un peu de radicalisme démocratique (une stricte application de la représentation des États provinciaux aux communes et un sénat élu et « égalitaire ») et d’une méfiance à l’égard des pouvoirs tiers – les tribunaux, le directeur général des élections, etc. Si la réforme du sénat semble marquer le pas depuis le renvoi du 25 avril, elle pourra facilement rebondir. Un intellectuel influent partisan du sénat « Triple-E », proche du parti conservateur et de la fondation Manning, Ted Morton, a proposé qu’un référendum proposant l’abolition du sénat soit simultané des élections fédérales de 2015, une abolition qui ne serait effective qu’en 2025[12]. Réagissant à la décision de la cour, Stephen Harper a indiqué qu’il n’envisageait pour l’heure aucun référendum pancanadien pour abolir la chambre haute, soulignant du reste le fait que pratiquement aucun Canadien ne souscrit au statu quo actuel[13]. Il serait étonnant toutefois que les conservateurs abandonnent définitivement la partie et renoncent à l’arme de référendum. Celui-ci peut aussi emprunter d’autres voies; il suffira que l’Alberta tienne et gagne un référendum sur une proposition de sénat réformé pour que l’ensemble du pays soit tenu de négocier de bonne foi cette proposition. Qu’on y vienne par le référendum ou par la négociation intergouvernementale d’un amendement constitutionnel, la réforme d’une institution vétuste source de mécontentement risque fort au cours des prochaines années, peut-être même à l’intérieur du mandat actuel de Stephen Harper, de s’imposer à l’agenda politique.

 Contrairement à la plupart des régimes fédéraux dans le monde, le Canada n’a jamais accordé une grande importance à la participation directe de ses États fédérés au processus de décision fédéral. D’ordinaire, cette participation passe par un sénat qui représente véritablement les collectivités fédérées. Faute d’avoir un tel sénat depuis 1867, le Canada est demeuré en quelque sorte une quasi-fédération ou pseudo-fédération, resté proche par plusieurs aspects du parlementarisme unitaire britannique. Cela dit, doter le Canada d’un véritable sénat fédéral n’entraîne pas nécessairement une décentralisation du régime. Selon le type de sénat choisi, on peut soit renforcer la légitimité et les pouvoirs du parlement fédéral au détriment des États provinciaux, soit instaurer un certain équilibre entre eux et celui-ci, de manière à freiner la propension du parlement à sortir de son orbite. Il est reconnu que les sénats élus, paritaires et puissants comme on en trouve en Australie, aux États-Unis et en Suisse induisent une logique de nationalisation et de centralisation démocratique, en ce sens que les sénateurs, élus directement par la population, deviennent une seconde classe d’élus fédéraux qui participent au déplacement du débat démocratique des législatures fédérées vers le parlement fédéral. Ces sénateurs ne défendent pas comme tels les intérêts des gouvernements des États, dont ils sont totalement indépendants, mais ceux qui sont dictés par leur appartenance partisane à l’échelle fédérale. Par contre, les sénats dont les membres sont sélectionnées par les gouvernements ou les législatures des États fédérés représentent mieux les intérêts de ceux-ci et modèrent probablement mieux les appétits de puissance et de grandeur du parlement fédéral. Ce type de sénat est aussi plus conforme à l’idée de la fédération comme le régime cherchant à préserver l’autonomie originaire de ses collectivités constituantes.

 Quand on observe les récentes réformes de chambre haute que des pays fédéraux ou quasi fédéraux ont entreprises au cours des dernières années, une nette tendance se dessine : diminuer leur pouvoir de blocage, voire fédéraliser leur légitimité. En 2006, les Allemands ont décidé de réduire l’étendue du veto que leur Bundesrat, puissante chambre intergouvernementale représentant les gouvernements des 16 Länder, exerçait sur un grand nombre de projets de loi, au point de rendre inopérant l’agenda législatif de la coalition majoritaire à la première chambre. En 2013, les Belges, qui vivent en régime de fédération depuis 1993, ont complété une sixième réforme de l’État. Les parlementaires se sont notamment entendus sur une réforme du sénat qui en métamorphose la vocation et la composition. On a opté pour un sénat resserré, c’est-à-dire moins nombreux, désigné essentiellement par les parlements des entités fédérées belges, et dont les pouvoirs ont été restreints. Ainsi les 71 sénateurs actuels, dont quarante sont élus directement par la population, seront remplacés en mai 2014 par 50 sénateurs désignés par les parlements des entités fédérées – 3 régions et 3 communautés – et dix autres cooptés par les cinquante premiers sénateurs. Conçu comme l’assemblée des entités fédérées et donnant au parlement belge sa légitimité fédérale, ce sénat doit veiller à la défense des intérêts de ces entités, en ce qui touche la langue et le fonctionnement des institutions des divers paliers de gouvernement en Belgique. En Italie, devenue une quasi-fédération en 2001, le gouvernement de coalition de Matteo Renzi a engagé en mars 2014 une importante réforme de la constitution italienne, en vue notamment de remplacer le sénat actuel par une chambre des « autonomies », représentant les vingt régions ainsi que les communes italiennes[14]. L’Italie connaît depuis 1947 ce qu’on appelle un bicaméralisme symétrique, c’est-à-dire un régime parlementaire de deux chambres également élues qui ont des pouvoirs égaux, y compris pour donner la confiance au gouvernement. Au cours des dernières années, l’Italie a connu une grande instabilité gouvernementale en raison de ce que son sénat a fait et défait des exécutifs, et plusieurs estiment que la vocation fédérale de l’Italie doit aboutir à la création d’un sénat qui, au lieu de singer électoralement la première chambre, doit représenter ses régions et ses villes.  

 Comme je l’observais dans un texte publié dans Le Devoir en 2006[15], la réforme du sénat a toujours constitué l’angle mort de la réflexion des fédéralistes québécois sur le Canada. Tout occupés depuis 1960 à réclamer plus d’autonomie pour le Québec, sa reconnaissance comme société distincte et son butin d’argent, ils ont moins insisté sur la réforme des institutions fédérales, comme si elle n’intéressait pas le Québec. Certains libéraux ont certes développé une réflexion originale sur la question; la plus achevée est celle que Claude Ryan a portée dans son livre beige, qui proposait entre autres un Sénat intergouvernemental à l’allemande[16]. La plateforme constitutionnelle que le parti libéral a publiée en 2001 n’a rien ajouté d’original à cette réflexion[17]. Le gouvernement nouvellement élu de Philippe Couillard ne semble avoir nourri aucune réflexion particulière à cet égard et n’avoir aucune envie de réactiver la réforme constitutionnelle. Porté au pouvoir en ayant su exploiter la hantise d’un référendum sur la souveraineté chez nombre d’électeurs québécois, il apparaît se satisfaire du statut actuel du Québec dans le Dominion canadien comme jamais le parti libéral ne l’avait fait depuis Jean Lesage. De demandeur et d’initiateur du changement politique qu’il était depuis la Révolution tranquille, le Québec devient sous Couillard une  « province » pacifiée, contente de son sort dans l’ordre canadien, et multipliant de surcroît les professions de foi aux valeurs cardinales d’une constitution à propos de laquelle elle n’a plus rien à redire. Le canadianisme assumé de Philippe Couillard n’en continue pas moins le fédéralisme d’indifférence qui a longtemps caractérisé paradoxalement la pensée fédéraliste québécoise : toute à la jouissance du confort que procure la gestion d’une autonomie aux bornes rassurantes, elle ne s’intéresse guère aux rapports du Québec avec le reste du Canada par la médiation des institutions fédérales. Ce fédéralisme d’indifférence s’adosse sur l’apparente fatigue politique des Québécois qui, dégoûtés de toute croyance en la possibilité d’une émancipation collective, alanguis par les mobilisations citoyennes du printemps 2012 et les débats houleux sur la laïcité, préfèrent s’immobiliser dans l’indolence d’une existence provinciale, ballotés entre les vicissitudes de la vie privée et la surexposition médiatique à un monde supposément sans frontière, ni épaisseur, ni histoire.

 Cela dit, il ne faut pas croire que le récent avis de la Cour suprême sur la réforme du Sénat dote le Québec de toutes les défenses requises pour faire face à une réforme du Sénat intempestive. N’oublions pas qu’en 1992, dans un effort ultime pour sauver la substance de l’accord du Lac Meech, Robert Bourassa, en échange de son soutien à un nouveau sénat paritaire où le Québec n’aurait plus que 6 sénateurs sur 62, avait obtenu que ce dernier ait un minimum assuré de 25% des députés fédéraux peu importe l’évolution de la démographie. Dans l’histoire d’une petite nation minoritaire comme le Québec, ce genre d’occasion n’arrive souvent qu’une fois.

 

Marc Chevrier