« Le Québec doit-il assumer lui-même la conduite de ses relations avec les pays étrangers dans tous les domaines relevant de sa juridiction? » : telle est la question à laquelle m'ont proposé de répondre les responsables du dossier de L'Action nationale sur ce que sera le Québec de demain.

Une réponse positive à cette interrogation ne risque pas, selon toute vraisemblance, de heurter les vues d'une majorité significative au sein de la société québécoise. Tout au contraire. S'agissant d'une option politique pourtant fondamentale dans le contexte constitutionnel canadien, on observe à cet égard, au Québec, depuis près de trente ans, un remarquable consensus et une non moins remarquable continuité - malgré des variations dans l'intensité de la ferveur manifestée - dans les politiques et les discours gouvernementaux, quels qu'aient été les partis assumant le pouvoir durant cette période.

On a bien, de temps à autre - Opposition oblige -, fait des gorges chaudes sur les tapis rouges, sur les déplacements internationaux de ministres, sur les querelles de drapeaux, mais ces épisodes, d'ailleurs de moins en moins fréquents, n'ont jamais sérieusement entamé la conviction, affirmée dès les débuts de la Révolution tranquille, d'une nécessaire présence politique du Québec sur la scène internationale, dans le respect - en l'état actuel des choses - des impératifs de la politique étrangère du Canada qui ressortissent à la compétence du gouvernement fédéral.

Consensus et continuité

Certes, l'ouverture des Québécois sur le monde extérieur relève d'une tradition déjà longue instituée notamment par la présence, dès la deuxième moitié du siècle dernier, de centaines de missionnaires aux quatre coins du monde; certes, l'action gouvernementale elle-même trouve son origine tôt après la Confédération lors de l'établissement d'une première représentation permanente à Paris en 1882, suivi de la nomination d'agents ou de délégués à Londres, à Bruxelles, à New York. Mais c'est véritablement à partir du début des années 1960 que se construit une politique de relations internationales considérée comme une dimension normale des responsabilités de l'État du Québec.

Depuis, deux expressions paraissent rendre compte, globalement, de l'évolution de cette politique : consensus sur le fond, continuité dans l'action. C'est ce qui ressort en particulier très nettement du passionnant dossier qu'a publié en 1987 l'un des principaux acteurs en ce domaine, Claude Morin, sous le titre : L'art de l'impossible. La diplomatie québécoise depuis 1960 ¹.

La « doctrine Gérin-Lajoie »

Le 27 février 1965 était signée à Paris - non pas hors de la connaissance, mais sans l'aval du gouvernement fédéral - la première entente internationale entre les gouvernements du Québec et de la République française, portant sur un programme d'échanges et de coopération dans le domaine de l'éducation. La solennité de l'événement en soulignait toute la portée. Grâce à la complicité active de la France, sous l'impulsion du Général de Gaulle, le Québec s'engageait dans la voie de l'affirmation de sa personnalité internationale.

Quelques semaines plus tard, le 12 avril 1965, devant le Corps consulaire de Montréal, l'homme politique qui avait signé l'entente au nom du gouvernement (libéral) du Québec, monsieur Paul Gérin-Lajoie, alors vice-président du Conseil des ministres et ministre de l'Éducation, exposait le fondement juridique et politique de la position innovatrice adoptée par les autorités gouvernementales et inspirée, selon ses termes, par « la détermination du Québec de prendre dans le monde contemporain la place qui lui revient ». Retenons quelques extraits de ce discours capital :

Au moment où le gouvernement du Québec prend conscience de sa responsabilité dans la réalisation du destin particulier de la société québécoise, il n'a nulle envie d'abandonner au gouvernement fédéral le pouvoir d'appliquer les conventions dont les objets sont de compétence provinciale. De plus, il se rend bien compte que la situation constitutionnelle comporte quelque chose d'absurde.

Pourquoi l'État qui met un accord à exécution serait-il incapable de le négocier et de le signer lui-même? [...]

Il fut un temps où l'exercice exclusif par Ottawa des compétences internationales n'était guère préjudiciable aux intérêts des États fédérés puisque le domaine des relations internationales était assez limité. [...] Mais, de nos jours, il n'en est plus ainsi. Les rapports interétatiques concernent tous les aspects de la vie sociale. C'est pourquoi, dans une fédération comme le Canada, il est maintenant nécessaire que les collectivités membres qui le désirent participent activement et personnellement à l'élaboration des conventions internationales qui les intéressent directement.

Il n'y a, je le répète, aucune raison que le fait d'appliquer une convention internationale soit dissocié du droit de conclure cette convention. Il s'agit de deux étapes essentielles d'une opération unique. Il n'est plus admissible, non plus, que l'État fédéral puisse exercer une sorte de surveillance et de contrôle d'opportunité sur les relations internationales du Québec.

C'était affirmer clairement, d'une part, la capacité juridique du Québec d'exercer au plan international les compétences constitutionnelles qu'il possédait déjà au plan interne et, d'autre part, la volonté politique du gouvernement du Québec d'agir en ce sens, tout en reconnaissant, comme le précisera Gérin-Lajoie, la responsabilité du gouvernement fédéral dans l'établissement de la politique étrangère du Canada et, bien entendu, les prérogatives attachées à ses compétences propres. C'est à l'essence de cette prise de position, dite « doctrine Gérin-Lajoie », qu'on se réfère, quand on évoque la thèse du « prolonge­ment externe des compétences internes » comme constituant le fondement constitutionnel de la politique du Québec en matière de relations internationales.

L'orientation est maintenue

Tous les gouvernements qui se sont succédé depuis à Québec ont maintenu l'adhésion à la thèse formulée par Gérin-Lajoie au nom du gouvernement dirigé par Jean Lesage. En 1968, le gouvernement de l'Union nationale en faisait la base du document préparé en vue des conférences constitutionnelles sur la position du Québec concernant le domaine des relations internationales. Le premier gouvernement de Robert Bourassa a orienté son action à partir des mêmes principes.

La question référendaire de 1980 allait évidemment plus loin, la maîtrise totale des relations extérieures constituant un attribut fondamental de la souveraineté politique. Le gouvernement du Parti québécois n'a pu que donner une vigueur renouvelée à l'affirmation de la responsabilité du Québec dans la conduite de ses relations avec les pays étrangers. Dans son « Projet d'accord constitutionnel » de mai 1985, il proposait « que soit reconnue (dans la Constitution), en matière internationale, Ia situation spécifique du Québec en tout ce qui touche à ses compétences et à son identité, notamment dans le cadre de la francophonie ». On sait que le gouvernement libéral élu à la fin de 1985 n'a pas jugé opportun de retenir cette proposition pour les fins du dossier qui a conduit à l'accord non ratifié du lac Meech.

Il faut cependant souligner que le second gouvernement de Robert Bourassa maintient la position devenue traditionnelle. Présentant à l'Assemblée nationale le projet de loi relatif au ministère des Affaires internationales, le 26 octobre 1988, le ministre Paul Gobeil, après avoir cité les vues de Paul Gérin-Lajoie, tient à préciser : « À ma connaissance, cette thèse du prolongement extérieur des compétences internes dans notre système fédéral n'a été contestée par personne dans cette assemblée. » Il aurait pu ajouter : ni hors de l'Assemblée nationale, tout au moins au Québec - puisque, comme il fallait s'y attendre, le gouvernement fédéral, hormis l'acceptation récente de relations directes et privilégiées entre le Québec et la France, conteste toujours formellement la thèse québécoise.

La thèse québécoise est pourtant tout à fait conforme à la Constitution canadienne et compatible avec le droit international, ainsi que l'a montré le professeur Jacques-Yvan Morin dans l'étude extrêmement fouillée et brillamment exposée qu'il a publiée en 1984 sur La personnalité internationale du Québec. Il écrit notamment (mais il faut lire en entier ce dossier si l'on s'intéresse aux relations internationales du Québec) :

De 1892 à 1919, à l'époque même où le Canada obtient dans les faits le pouvoir de conclure certaines catégories de traités, le Conseil privé décide, par les arrêts Maritime Bank et Bonanza Creek, que les Exécutifs des provinces ne sont pas subordonnés au gouvernement fédéral dans les domaines de leurs compétences et que le lieutenant-gouverneur représente tout aussi bien le Souverain pour les fins provinciales que le gouverneur général le fait pour les fins fédérales. Quoique la doctrine constitutionnelle canadienne ait parfois tenté de restreindre l'application de ces principes et que le gouvernement fédéral ait fait mine de les ignorer, à l'occasion, ils n'en forment pas moins, aux yeux du Québec, un fondement ferme pour l'exercice de ses compétences internationales. L'Exécutif québécois a hérité de la prérogative au même titre que l'Exécutif fédéral, chacun l'exerçant dans la sphère de ses compétences respectives. Il s'ensuit non seulement que le Québec possède, dans ces limites, le treaty-making-power, mais que les ententes qu'il conclut sont obligatoires, pour peu que telle soit l'intention des parties. C'était bien là l'esprit des déclarations publiques du Premier ministre J. Lesage et de P. Gérin-Lajoie lorsqu'ils affirmaient que le Québec, dans la sphère de ses compétences, « n'avait pas besoin de la permission d'Ottawa pour conclure des accords internationaux » ².

Une option collective


Parmi les grandes options collectives qui ont marqué l'histoire politique du Québec au cours des trente dernières années, il faut ainsi retenir - bien qu'elle ait été peut-être plus discrète que les choix de société concernant l'éducation, l'économie, les affaires sociales - l'affirmation de la maîtrise d'œuvre du Québec dans le domaine des relations internationales relevant exclusivement ou partiellement de ses compétences constitutionnelles.

Sans rappeler ici toutes les manifestations de cette affirmation, il y a lieu d'insister sur le caractère hautement significatif, en termes politiques, que lui donne son expression législative. On pourrait être tenté de considérer comme de simples gestes administratifs la loi créant le ministère des Affaires intergouvemementales en 1967, ou la loi de 1974 élargissant le mandat de cet organisme, ou encore le décret de 1984 le transformant en ministère des Relations internationales, ou enfin la loi de 1988 sur le ministère des Affaires internationales. Ces diverses initiatives, prises, on l'aura noté, par des parlement diversement composés, allaient en fait beaucoup plus loin. On y retrouve en permanence les principes qui fondent la maîtrise d'œuvre du Québec dans la conduite de ses relations avec les pays étrangers dans les matières relevant de ses compétences.

On connaît l'adage selon lequel « le législateur ne parle jamais pour rien dire ». Reportons-nous au texte de la présente Loi sur le ministère des Affaires internationales - qui reprend en substance et souvent mot pour mot des énoncés de la législation antérieure. L'Assemblée nationale donne au ministre des Affaires internationales, et donc au gouvernement, des mandats fondamentaux et non équivoques :

Le ministre planifie, organise et dirige l'action à l'étranger du gouvernement ainsi que celle de ses ministères et organismes et coordonne leurs activités au Québec en matière d'affaires internationales. Il élabore, en collaboration avec les ministères concernés, une politique en matière d'affaires internationales, la propose au gouvernement et s'assure de sa mise en œuvre. Cette politique doit favoriser le rayonnement du Québec et son développement, notamment sur les plans commercial, culturel, économique, politique et social (article 11).

Le ministre veille à l'a négociation et à la mise en oeuvre des ententes internationales et administre les programmes qui en résultent. [...] L'expression « entente internationale » désigne un accord intervenu entre d'une part, le gouvernement ou l'un de ses ministères ou organismes et d'autre part, un gouvernement étranger ou l'un de ses ministères, une organisation internationale ou un organisme de ce gouvernement ou de cette organisation.

Le ministre assure et dirige la représentation du Québec à l'étranger.

Comment exprimer plus clairement la volonté politique d'assurer la maîtrise d'œuvre du Québec dans la conduite de ses relations avec les pays étrangers ?

Une telle volonté politique ne se serait sans doute pas manifestée ni surtout maintenue depuis près de trente ans, si elle n'avait trouvé un appui ferme auprès d'une importante majorité au sein de la collectivité québécoise. Cet appui a notamment reçu une confirmation formelle et solennelle à l'occasion du Sommet sur le Québec dans le monde, convoqué par le gouvernement et tenu en 1984, auquel ont participé des représentants de tous les secteurs de la société québécoise : patronat, syndicats, milieux de l'enseignement, de la santé, de la culture, organismes non gouvernementaux de coopération internationale, etc. Loin de mettre en cause les orientations de la politique québécoise en matière internationale, les participants ont à l'unanimité souhaité que le gouvernement assume « pleinement les conséquences de l'interdépendance de plus en plus caractéristique du développement de nos sociétés contemporaines » ³. En 1988, le ministre Paul Gobeil se savait encore en terrain sûr, quand il affirmait : « Aujourd'hui, la place et le rôle du Québec dans les affaires internationales sont reconnus comme légitimes et nécessaires  ⁴ »

Les acquis

« Aujourd'hui le Québec, comme État fédéré, est dans une situation absolument unique sur toute la planète quant aux relations internationales ⁵. » Grâce toujours à la complicité de la France et à la faveur d'une innovation en droit international, le Québec est devenu, en 1917, membre d'une véritable organisation internationale interétatique, jouissant du statut de « gouvernement participant » au sein de l'Agence de coopération culturelle et technique dont le Canada fait également partie (on sait que, beaucoup plus pour minimiser la portée de cette percée diplomatique que pour répondre à un vœu de cette province, le gouvernement fédéral de Pierre Elliott Trudeau a veillé à ce que le Nouveau-Brunswick siège également à l'Agence en tant que gouvernement participant).

Dans le cadre d'une entente signée à la fin de 1985 après de très longues négociations avec le gouvernement fédéral, le Québec participe aux rencontres au sommet entre les chefs d'États et de gouvernements qui ont en commun l'usage de la langue française. À Paris, à Québec et à Dakar, le Québec a joué un rôle remarqué et pris des engagements concrets dans des domaines qui débordent largement les seules questions linguistiques et culturelles : énergie, communications, développement technologique...

Ce sont là sans doute les manifestations les plus spectaculaires de la volonté du Québec de jouer le rôle qui lui revient sur la scène internationale ; il est dans la nature des choses que de telles manifestations aient eu pour cadre la francophonie. Mais l'action internationale du Québec ne s'est pas limitée, tant s'en faut, à la sphère de la francophonie.

Les « accords » ou « ententes » sont le « langage » des relations internationales et, entre 1964 et 1989, le Québec a signé - sous des formes diverses (accords ou ententes formels, procès-verbaux, échanges de lettres...) - quelque 250 ententes avec des gouvernements étrangers, avec des organismes de tels gouvernements ou avec des organisations internationales. Presque tous les domaines relevant exclusivement ou partiellement des compétences du Québec sont touchés : éducation, culture, recherche scientifique, coopération technique, communications, santé, sécurité sociale, entraide judiciaire, administration publique, coopération économique et industrielle, commerce, tourisme, hôtellerie, environnement, transports, immigration, adoption, droit des femmes, fiscalité ⁶. Des accords comportant des obligations réciproques sont ainsi intervenus avec près de 60 pays souverains, avec quelque 35 États fédérés ou collectivités autonomes (dont la moitié des États américains) et avec une dizaine d'organisations internationales ⁷.


Pourquoi la maîtrise d'œuvre?


Désir d'ouverture vers l'extérieur, besoins concrets, nécessité de sauvegarder ses compétences et spécificité culturelle furent, selon moi, les quatre causes qui, combinées à un moment précis de notre histoire, incitèrent le Québec, par le truchement de son gouvernement, à s'engager activement et de façon originale dans le territoire nouveau des relations internationales ⁸.

C'est la réponse que donne Claude Morin à la question « Pourquoi des relations internationales? » posée au début de son ouvrage déjà évoqué sur la diplomatie québécoise depuis 1960. Sous une forme succincte sont ainsi cernés les principaux fondements de la politique de relations internationales dont le Québec doit assumer pour lui-même la maîtrise d'œuvre dans toute la mesure compatible avec son présent statut d'État membre de la fédération canadienne.

Le devoir d'initiative


Nonobstant son statut d'État fédéré, le Québec a exercé, en le créant à vrai dire dans J'action même, un droit d'initiative en matière de relations internationales au cours des trois dernières décennies. Le gouvernement du Québec avait en réalité le devoir d'initiative en ce domaine, dès lors qu'il entendait jouer pleinement son rôle en tant que premier responsable des orientations et du développement de la société québécoise. La promotion de l'identité et de la spécificité de cette société l'exigeait en tout premier lieu en même temps que le commandaient les intérêts propres du peuple québécois dans un contexte où le développement à tous égards est de plus en plus inextricablement lié à l'internationalisation des échanges de personnes, de biens et de services.

Il ne fallait pas s'attendre à ce que le gouvernement fédéral prît sur lui de répondre à ces exigences particulières du Québec : ce n'était pas dans la logique de notre histoire - il n'est plus nécessaire de le démontrer.

Après avoir dressé le bilan des accords signés par le Québec avec l'étranger, Jacques-Yvan Morin se demande :

Que serait-il arrivé si le Québec n'avait pas entrepris de signer ces accords et de répondre affirmativement au défi posé par la multiplication des rapports internationaux dans les années soixante? De deux choses l'une : ou bien personne ne l'aurait fait à sa place et il serait demeuré dans l'isolement traditionnel imposé par son histoire, ou bien le gouvernement fédéral se fût obligeamment « chargé de tout » et la société québécoise serait aujourd'hui encore moins responsable d'elle-même qu'elle ne l'était il y a trente ans. À moins que la réalité ne se soit située quelque part à mi-chemin entre l'isolement et la dépendance ^9.

C'est vraiment en dépit de l'hostilité longtemps manifeste et de la Suspicion toujours présente du gouvernement fédéral et de sa bureaucratie (chez leurs éléments francophones peut-être surtout) que la collectivité québécoise dans son ensemble a appuyé, on l'a vu, la démarche des gouvernements successifs qui ont choisi d'agir sur le plan international. Le montrent à l'envi les péripéties qui ont entouré la signature des premières ententes avec la France, l'admission du Québec à l'Agence de coopération culturelle et technique en tant que gouvernement participant, sa participation au Sommet de la francophonie, pour ne rien dire de la petite histoire des oppositions actives ou plus ou moins larvées de la part d'Ottawa à propos d'à peu près tous les gestes posés sur la scène internationale par le Québec (ententes, missions, ouverture de délégations et privilèges diplomatiques, aide au développement, contacts avec les organisations internationales, etc.).

« Assumer le défi de l'interdépendance »

Les toutes premières incursions du Québec moderne dans le « territoire nouveau des relations internationales » ont tout naturellement touché les domaines de l'éducation et de la culture. Le champ de l'action internationale s'est progressivement étendu et il paraît désormais acquis que l'État du Québec a la responsabilité de mener une politique de relations internationales dans tous les domaines de sa juridiction. Pourquoi?

Tout simplement parce qu'il est l'instrument premier d'action collective du peuple québécois, le levier principal de son développement économique, social et culturel et qu'il lui faut pour jouer ce rôle « assumer le défi de l'interdépendance » avec la participation de la collectivité, comme le soulignait l'énoncé de politique du ministre Bernard Landry publié en juin 1985 et comme le rappelait à peu près dans les mêmes termes le ministre Paul Gobeil dans son discours déjà cité.

Qu'il s'agisse de développement économique, de développement scientifique et technologique, de développement culturel, de développement social, toutes les politiques gouvernementales ont désormais des dimensions internationales et doivent prendre en compte l'impact de l'environnement international. Pour autant, la maîtrise par le Québec de ses politiques propres exige la maîtrise des relations internationales que ces politiques rendent indispensables.

Notes

1-Montréal, Boréal, 1987, 472 p.

2-Jacques-Yvan Morin, « La personnalité internationale du Québec », Revue québécoise de droit international, 1984, p. 295.

3-Gouvernement du Québec, Le Québec dans le monde. Le défi de l'interdépendance. Énoncé de politique de relations internationales, ministère des Relations internationales, juin 1985, p. 8.

4-Intervention de M. le ministre Paul Gobeil à l'occasion du débat relatif au Projet de loi 42 (LÀ sur le ministère des Affaires internationales), Assemblée nationale du Québec, le 26 octobre 1988, document ronéotypé, p. 6.

5-Claude Morin, L'art de l'impossible..., op. cit., p. 35.

6-Nous complétons une liste établie par Jacques-Yvan Morin (op. cit., p. 299) en tenant compte des ententes signées entre 1984 et 1989.

7-Données établies à partir du Recueil des ententes internationales du Québec (Gouvernement du Québec, 1984) et de documents complémentaires aimablement transmis par le Service juridique du ministère des Affaires internationales.

8-Claude Morin, op. cit., p. 40.

9-Op. cit., p. 299.