Essentiel
«Traditionnellement, les affaires étrangères (...) font l'objet de peu de discussions parlementaires. Petit à petit, les alliances à nouer et à dénouer, les batailles à mener, les orientations des relations diplomatiques sont sorties de l'agora pour se réfugier dans les cabinets des gouvernements. Pour reprendre les mots de Guizot, «la diplomatie en naissant tomba dans la main des rois; et l'idée qu'elle leur appartenait exclusivement, que le pays, même libre, même ayant le droit de voter ses impôts et d'intervenir dans ses affaires, n'était point appelé à se mêler de celles du dehors; cette idée (...) s'établit presque dans tous les esprits en Europe, comme un principe convenu, une maxime de droit commun» (1). De fait, ces affaires étaient jugées trop importantes pour être confiées à des élus, toujours prompts à contester bruyamment et à dire leur différence. Comme le soulignait Albert de Broglie, «on a pu accorder (...) à la politique qui se fait sur la place publique tous les mérites, excepté la discrétion et la prudence». (...) «Les différends dont dépend la paix des États étaient discutés paisiblement, discrètement à huis clos, sans être envenimés par les violences ou les caprices de l'opinion.» (2).»
(1) Guizot,
Cours d'histoire moderne, Paris, Pichon et Didier, 1828, p. 20-21
(2)
Albert de Broglie, La diplomatie et le droit nouveau
, Paris, M. Lévy, 1868, p. 100 et 156
Commission des finances de l'Assemblée nationale française,
La réforme de la coopération. Rapport d'information no 3283 (26 septembre 2001). Rapporteur: Alain Barrau
* * *
Les choses ont-elles radicalement changé aujourd'hui? Bien sûr, "la société démocratique exige de participer, d'être tenue au courant des actions que l'on mène en son nom."; aussi la diplomatie doit-elle "obéir aux mêmes règles de libre débat et faire l'objet d'un contrôle, règles auxquelles sont soumises d'autres politiques" (
ibid.). Mais les décisions essentielles ne se prennent-elles toujours pas derrière des portes closes?
Enjeux
L'ambassadeur
«I. Uue image floue
Comme le souligne Stendhal, «
Les ambassadeurs sont une espèce à part
, marquée par des singularités très tranchées, et ces singularités sont encore rehaussées par la situation et le caractère personnel et politique du souverain qui les envoie ou qui les reçoit» (4)
. Cette singularité s'est renforcée avec les changements intervenus au siècle dernier, changements caractérisés notamment par l'apparition de nouveaux acteurs sur la scène internationale et par l'intérêt moindre que représente la Carrière.
A. Un contexte nouveau
Le statut classique du diplomate date du XIXe siècle. À partir du congrès de Vienne, les statuts des diplomates sont fixés, les immunités définies. Les méthodes de travail sont organisées: instructions au départ, correspondance diplomatique régulière, rapports de fin de mission. L'écrit devient le support usuel des relations entre diplomates. L'ambassade bilatérale devient le prototype de la structure diplomatique. L'Europe reste le centre du monde.
Mais, rapidement, la figure du monde devient de plus en plus plastique et indéchiffrable. Déjà en 1926, Jules Cambon relevait que: «
De tout temps, les chefs de Gouvernement ont eu tendance à négocier eux-mêmes. Cette tendance commence à devenir une habitude. Les ministres sont, en quelque sorte, talonnés par les impatiences toujours grandissantes de l'opinion publique et ils se déplacent aisément.» (5)
Depuis la Seconde Guerre mondiale, une série d'organisations mondiales est mise en place dans le domaine politique, économique, juridique, qui modifie la souveraineté étatique. Les inégalités entre États s'accroissent au fur et à mesure que des territoires de plus en plus nombreux acquièrent la souveraineté. La circulation des capitaux, tout comme le sous-développement, devient un fait majeur de la scène internationale, caractérisée par une combinaison entre de nombreux petits États et des organisations mondiales faibles. Les négociations multilatérales deviennent la norme. Parallèlement, le nombre d'acteurs s'accroît: associations civiques, entreprises multinationales.
Les méthodes de travail se transforment. Le modèle classique du télégramme s'efface. Le télégraphe est entré au ministère des affaires étrangères en 1857. Les télégrammes et les dépêches se sont progressivement multipliées. Les télégrammes sont devenus de plus en plus longs et de plus en plus nombreux. La dépêche se hâte lentement par la valise. L'ultime développement est marqué par l'Intranet.
Le multilatéral constitue sans doute l'une des atteintes majeures à la diplomatie traditionnelle, incarnée par l'ambassadeur accrédité auprès d'un État. Le mode d'organisation du travail qu'impliquent les grandes réunions multilatérales semble renvoyer ce personnage de la scène internationale aux oubliettes, pour lui substituer des équipes de négociations pluridisciplinaires, s'adaptant en permanence au format requis par le sujet inscrit à l'ordre du jour. Tous les domaines sont aujourd'hui «multilatéralisés»: la science, la culture, la santé, l'économie, la résolution des crises. La diplomatie multilatérale offre des possibilités d'influence sans équivalent dans la diplomatie bilatérale, à condition que les positions soient préparées de manière cohérente. L'interministériel doit fonctionner parfaitement, la qualité des négociateurs doit être reconnue, la présence doit être organisée, les engagements financiers dans l'organisation considérée doivent être réels, le discours doit être identifiable.
Ainsi, il semble qu'au temps où les avions relient en quelques heures les continents les uns aux autres, et où les nouvelles peuvent être transmises d'une extrémité du monde à l'autre de manière quasi instantanée, les ambassadeurs ont un rôle d'autant plus secondaire à jouer que les gouvernements sont en contact permanent les uns avec les autres. Pour certains, c'est précisément en raison des conditions nouvelles dans lesquelles se déroulent aujourd'hui les relations internationales que le rôle de l'ambassadeur est plus important que jamais.
(...)
C. La carrière dévalorisée
La Carrière n'est plus ce qu'elle était. Les qualités que doit réunir un ambassadeur s'il veut être à la hauteur de sa charge sont infinies. Dans
Le parfait ambassadeur de 1642, Juan Antonio Vera Zuiga y Figueroa, énumère les dons nécessaires pour remplir ces fonctions: «
C'est une charge qui ne reçoit de comparaison avec aucune autre de la République: il n'y en a point où toutes ces qualités soient plus nécessaires: la confiance, la loyauté, l'industrie, la vertu, la bonne extraction, la richesse, l'expérience aux affaires, la vivacité d'esprit et le courage». Pour faire face à un tel déluge de qualités, il faut recruter des agents exceptionnels, qui n'ont plus aujourd'hui l'impression d'être reconnus comme tels.
1. Une image désuète
L'image classique du diplomate mondain a la vie dure. M. de Callières, dans
De la manière de négocier avec les souverains, soulignait en 1716 tous les attributs de la charge: «
Pour soutenir la dignité attachée à ces emplois, il faut que celui qui en est revêtu, soit libéral et magnifique, mais avec choix et avec dessein; que la magnificence paroisse dans son train, dans la livrée et dans le reste de son équipage; que la propreté, l'abondance, et même la délicatesse, règne sur sa table: qu'il donne souvent des fêtes et des divertissements aux principales personnes de la Cour où il se trouve, et au Prince même, s'il est d'humeur à y prendre part, qu'il tâche entrer dans les parties de divertissements, mais d'une manière agréable et sans le contraindre, et qu'il y apporte toujours un air ouvert, complaisant, honnête et un désir continuel de lui plaire.» (11)
Le ministère des affaires étrangères, qui est à l'origine de la notion même de carrière administrative, n'attire plus autant que par le passé. Les héros de roman ne proclament plus «
La carrière diplomatique m'eût agréé pour la considération dont elle est entourée; l'espoir de devenir ambassadeur et de représenter mon pays dans les cours étrangères m'eût souri» (12)
. Cela fait longtemps que le déclin de la Carrière est annoncé. Nombreux sont ceux qui le font remonter aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale: les chancelleries ne sont pas parvenues à empêcher la déflagration mondiale, l'Europe n'est plus le centre du monde, la diplomatie secrète est prohibée dans les discours, la Société des nations peine à s'imposer faute de soutiens américains, les ministres se déplacent plus facilement, communiquent directement avec leurs homologues. Roger Peyrefitte décrit, par la voix de ses héros, un état d'esprit un peu désabusé: «
Un autre temps viendra, qu'il faudra sortir de l'écurie ou de la cuisine pour être diplomate. Nous vivons les derniers beaux jours de la Carrière. La guerre de 1914 lui a porté un grand coup et elle ne résistera pas à la prochaine. (...) Nous avions (...) un rôle de négociation: désormais, tout se traite dans nos ministères ou dans des conférences qui nous échappent. Nous avions, enfin, un rôle de représentation: c'est à peu près le seul qui nous reste, à condition de le remplir. Somme toute, je ne suis pas très éloigné des idées du colonel, qui voudrait supprimer les ambassadeurs.» (13)
Le personnel a parfois le sentiment que le métier diplomatique est de moins en moins reconnu pour ce qu'il est, au sein de l'administration et dans l'opinion, et qu'il n'a plus qu'un rôle marginal dans l'État, ce que les réactions aux articles publiés dans
Le Monde en avril 2001 ont confirmé. Ce constat n'est pas valable pour la France seule. Aux États-Unis, un rapport récent, rendu par une commission indépendante, relevait même le «
profond état de délabrement» du Département d'État et soulignait que les «
étudiants n'étaient plus attirés par les affaires étrangères, que le Département d'État n'était plus synonyme de carrière valorisante et qu'il ne disposait plus, comme par le passé, des meilleures et des plus brillantes des recrues» (14)
.
(...)
II. Un rôle de plus en plus compliqué
A-t-on encore besoin d'ambassadeur aujourd'hui? Nombreux sont ceux qui s'interrogent sur l'utilité d'entretenir «à grands frais» (16)
des diplomates, dont le rôle apparaît superfétatoire. Aux ambassadeurs installés en permanence dans des résidences somptueuses, dont le train de vie obère le budget et semble anachronique, seraient substitués des émissaires, sélectionnés avec le plus grand soin, que l'on dépêcherait avec un objectif précis, suivant les circonstances, et qui recourraient, pendant leur mission temporaire, à l'assistance des conseillers techniques qu'ils trouveraient sur place.
La définition de Condillac apparaît limitative: «
Un ambassadeur est un homme envoyé dans une cour, d'abord pour y représenter avec faste, ensuite pour y traiter des affaires s'il en survient, enfin pour rendre compte de ce qu'il observe, supposé que les ministres qui l'ont envoyé veulent être instruits. C'est un espion autorisé par le droit des gens» (17)
. Aujourd'hui «
le jeu n'est plus entre partenaires bien connus, dans un cadre familier : l'évolution rapide des sociétés et des nations, des sciences et des techniques exige une sorte de reprise continue de la vie internationale... L'administration des affaires étrangères, c'est l'administration des situations imprévues et l'imprévu peut naître n'importe où: son régime est celui de l'urgence inattendue et du télégramme.» La description est un peu lyrique mais reflète assez la multiplication des fonctions dévolues aux ambassadeurs et l'extension de leur domaine d'intervention et fait mentir la présomption d'inutilité des diplomates.
A. Des missions de plus en plus nombreuses et complexes
(...)
1. La représentation
La mission de représentation de l'ambassadeur apparaît souvent comme celle d'un ambassadeur en représentation. M. Georges Pompidou a pu ainsi railler, à l'occasion d'une conférence de presse, «
l'exercice permanent de la tasse de thé et des petits gâteaux des diplomates d'hier». L'écrivain australien Morris West justifie l'exercice en en soulignant les extrêmes contraintes: «
Les cocktails de l'ambassade sont un mal nécessaire du métier. Ils mettent à l'épreuve la mémoire, la courtoisie, l'estomac et les pieds, engendrent le scandale et la jalousie féminine. (...) Mais personne n'a découvert de meilleur cadre pour ce curieux échange d'allusions, de sous-entendus, d'avertissements discrets, de négociations marginales, qui constitue le langage secret de la diplomatie.» (18)
Cette mission de représentation a été déterminante à l'origine, lorsqu'une ambassade constituait, sauf cas exceptionnel, l'unique moyen de communication entre États souverains. Ainsi, l'ambassadeur de France à la cour d'Angleterre pouvait faire dissoudre, en 1608, une troupe de théâtre parce que le roi de France Henri IV apparaissait dans une pièce (19)
en pleine dispute avec sa maîtresse. L'ambassadeur représentait le pouvoir central français auprès du pouvoir central étranger.
(...)
L'explosion des relations internationales tant bilatérales que multilatérales élargit considérablement la mission de représentation de nos ambassades et de nos consulats. Ils ne sont plus seulement les représentants de l'État; ils deviennent une administration au service de la nation et de toutes ses composantes. Les entreprises à la recherche de marchés, les collectivités territoriales engagées dans une action extérieure, les Français qui se rendent à l'étranger ou y résident font largement appel à notre réseau diplomatique et consulaire et doivent pouvoir compter sur ses avis, son aide et ses interventions.
(...)
2. La négociation
Cette fonction est au coeur de la mission traditionnelle de l'ambassadeur. Richelieu l'avait déjà théorisé: «
Les États recevant tant d'avantages des négociations continuelles, lorsqu'elles sont conduites avec prudence, il n'est pas possible de le croire si on ne le sait pas par expérience. J'avoue que je n'ai connu cette vérité que cinq ou six ans après que j'ai été employé dans le maniement des affaires. Mais j'en ai maintenant tant de certitude que j'ose dire hardiment que négocier sans cesse, ouvertement ou secrètement, en tout lieu, encore même qu'on en reçoive pas un fruit présent et que celui qu'on en peut attendre à l'avenir ne soit pas apparent, est chose du tout nécessaire pour le bien des États. Je puis dire avec vérité avoir vu de mon temps changer tout à fait de face les affaires de la France (...) pour avoir, sous l'autorité du Roi, fait pratiquer ce principe... Celui qui négocie toujours trouve enfin un instant propre à venir à ses fins et, quand même il ne le trouverait pas..., par le moyen de ses négociations, il est averti de ce qui se passe dans le monde, ce qui n'est pas de petite conséquence pour le bien des États... Il faut agir en tout lieu et, ce qui est bien à remarquer, selon l'humeur et par moyens convenables à la portée de ceux avec lesquels on négocie.» (21)
La vie internationale actuelle est marquée par une forte augmentation du nombre des négociations, ainsi que par la diversification des domaines abordés. Une part grandissante de l'activité diplomatique est consacrée à cette tâche, qu'il s'agisse de participer aux discussions sur les affaires stratégiques ou technologiques, à des conférences réunies dans le cadre des Nations Unies ou dans celui de la coopération européenne. Si l'activité de négociation s'accroît, la négociation directe échappe de plus en plus en aux représentations bilatérales. Un nombre croissant de sujets est débattu dans des enceintes internationales, qu'elles soient mondiales ou régionales. Depuis le Congrès de Vienne en 1815, la négociation multilatérale est devenue un métier à part entière, laissé aux mains de professionnels. Les pourparlers ne sont plus le monopole des souverains ou même des seuls ambassadeurs. Des nuées de fonctionnaires veulent désormais contrôler que les intérêts de leur État sont bien respectés.
(...)
3. L'information
La troisième grande mission classique des ambassadeurs en particulier et du réseau diplomatique en général est une mission d'information. Elle sera d'autant mieux exercée que l'ambassadeur dispose d'un réseau étendu et varié. Les progrès des communications, la multiplication des sources d'information, l'instantanéité de la diffusion des événements pourraient la rendre obsolète.
Traditionnellement, la correspondance diplomatique, des «dépêches» de l'Ancien Régime aux «télégrammes» chiffrés de l'époque contemporaine, alimente de manière continue le ministère et contribue de façon décisive à la définition même de notre politique étrangère. Le réseau doit aider à la préparation des décisions en fournissant l'analyse politique qu'il est seul à même d'offrir. Il a donc avantage à diversifier ses propres sources d'information, en faisant appel aux hommes d'affaires, aux coopérants, aux expatriés lors de leur passage en France et aux émigrés présents sur le territoire français, en participant à des colloques internationaux ou en maintenant des contacts avec les universités et les centres de recherche (en particulier en Europe et aux États-Unis).
Une grande partie du travail diplomatique consiste à observer les réactions de l'opinion aux événements qui se déroulent en France. Ainsi, la tâche des ambassadeurs de France en Australie et en Nouvelle-Zélande a été rendue particulièrement ardue par l'annonce, par le Président de la République, de la reprise des essais nucléaires dans le Pacifique en 1995 et 1996.
L'information politique doit être recherchée dans des milieux variés. Il est plus aisé de rendre compte de l'ensemble des réalités d'un pays quand le cercle des contacts est élargi vers tous ceux qui, à des titres divers, influent ou influeront sur la politique étrangère et sont des analystes plus libres dans leurs propos que les interlocuteurs officiels. Il serait également utile de les recevoir plus largement en France, en organisant pour eux des programmes de visites. Dans ces domaines, force est de reconnaître que le Quai d'Orsay a pris du retard sur certains de ses homologues étrangers, qui, mieux organisés, y consacrent d'importants moyens.
(...)
4. La protection des Français à l'étranger
Il est traditionnellement de la mission des représentations diplomatiques de se préoccuper des droits et des intérêts de leurs nationaux.
(...)
B. Des domaines d'intervention de plus en plus étendus
Le rôle de l'ambassadeur devient plus économique, plus financier, voire plus culturel. Il doit se rapprocher de plus en plus du caméléon auquel La Bruyère le comparait. Il organise la présence française plus qu'il ne suit les instructions purement politiques, qui ont souvent perdu la précision qu'elles pouvaient avoir à l'époque des «mémoires pour servir d'instruction». (...)»
Notes
(4) "Les ambassadeurs", 1828, paru dans
Voyages en Italie, Paris, Gallimard, p. 1251
(5) Jules Cambon,
Le diplomate, Paris, Hachette, 1926, p. 118
(...)
(11) François de Callières,
De la manière de négocier avec les souverains: de l'utilité des négociations, du choix des ambassadeurs et des envoyez, et des qualitez necessaires pour réussir dans ces emplois, Amsterdam, 1716, p. 25.
(12) Anatole France,
La vie en fleur, 1932
(13) Roger Peyrefitte,
Les ambassades, Paris, Flammarion, 1951, p. 183
(14) Franck Carlucci et Ian J. Brzezinski,
State Department Reform, Report of an Independent Task Force Cosponsored by the Council on Foreign Relations and the Center for Strategic and International Studies, février 2001, et Senate Foreign Relations Committee,
Compte rendu de l'audition du 28 février 2001, 107th Congress, Washington, US Government Printing Office, 2001.
(...)
(16) Le budget des affaires étrangères ne représente pourtant que 1,37 % du budget de l'État en 2002.
(17) Condillac,
Dictionnaire des synonymes.
(18) Morris West,
L'ambassadeur, 1965.
(19)
The Conspiracy of Biron, de Chapman, rival de Shakespeare.
(...)
(21) Cardinal de Richelieu,
Testament politique.
Commission des finances de l'Assemblée nationale française,
Le réseau diplomatique et le rôle des ambassadeurs. Rapport d'information no 3620
(20 février 2002). Rapporteur: Yves Tavernier